مقاله وارده
چهارشنبه, ۹ بهمن ۱۳۹۲، ۱۰:۴۲ ب.ظ
گذر از دالان تاریک صنعت بازنشستگی
حسین عبده‌تبریزی . هادی لاری
کارایی صنعت بازنشستگی کشور از رفتار پس‌اندازی شاغلان تحت‌پوشش قابل‌ارزیابی است. بسیاری از شاغلان باوجود پرداخت وجوه ماهانه بازنشستگی، ترجیح می‌دهند دوران کهولت و ازکارافتادگی خود را با قطعه‌ای زمین، طلا یا سایر دارایی‌هایی تضمین کنند که در مقابل تورم کم‌وبیش سابقه حفظ ارزش داشته است.
بیمه‌پردازان اگر بتوانند، آینده خود را به صندوق‌های بازنشستگی و تامین‌اجتماعی گره نمی‌زنند و خود را در معرض ریسک این صندوق‌ها قرار نمی‌دهند. البته، آمارها نشان می‌دهد که این رفتار پس‌اندازی چندان هم غیرعقلایی نیست؛ بسیاری از صندوق‌های بازنشستگی در سال‌های نه‌چندان‌دور حداقل توان پرداخت هشت‌سال حقوق مستمری‌بگیران خود را داشته‌اند، در حالی که این نسبت در حال حاضر در غالب این صندوق‌ها به زیر یک‌سال کاهش پیدا کرده است. کسری گسترده صندوق‌های بازنشستگی دولت را ناگزیر کرده بخش قابل‌توجهی از درآمد عمومی خود را برای پرداخت حقوق و دستمزد مستمری‌بگیران این صندوق‌ها هزینه کند. این کسری در سال 1390 معادل 10درصد درآمدهای عمومی دولت بوده و ادامه روند جاری می‌تواند این نسبت را در دوره‌ای 40ساله تا 80درصد درآمدهای عمومی دولت افزایش دهد. این وضعیت نه برای دولت قابل‌تحمل است، نه استقلال صندوق‌ها را تضمین می‌کند و نه اعتماد عمومی را نسبت به نظام خدمات اجتماعی در کشور بهبود خواهد داد. آنچه مسلم است، زمان اصلاح ساختار گسترده صنعت بازنشستگی در کشور نه‌تنها فرارسیده که مدت‌هاست از موعد گذشته است. بررسی علل وضع موجود راهنمایی برای تعیین خط‌مشی‌های آتی در این حوزه خواهد بود. در ویرانه‌های نظام مالی خدمات اجتماعی کشور، مثل هرجای دیگر، ردپای دولت مشهود است. دولت به‌طرز گسترده‌ای از ایفای تعهدات خود نسبت به نظام خدمات اجتماعی سر باز زده است. رییس دولت دهم در حالی وجود هرگونه مطالبه از سوی سازمان تامین‌اجتماعی را منکر می‌شد که حساب بستانکار دولت در صورت‌های مالی این سازمان از رقم 500هزارمیلیاردریال گذشته بود.
به‌علاوه، تعیین‌تکلیف حداقل حقوق مستمری‌بگیران از طرف مرد اول دولت مهر، آن هم درست در آستانه انتخابات ریاست‌جمهوری سال 1392، ضربه سهمگین دیگری بر پیکره بی‌جان نظام خدمات اجتماعی کشور با محوریت سازمان تامین‌اجتماعی وارد آورد. حجم عظیم روابط مالی سبب شده دولت‌ها بدون درنظرگرفتن ملزومات بیمه‌سنجی، صندوق‌های بازنشستگی را حیاط‌خلوت خود تلقی کنند. دولت‌ها گمان می‌کنند چون در مقام کارفرمایی بزرگ مبالغ هنگفتی را به صندوق‌های بازنشستگی می‌پردازند، حق دارند در نحوه اداره این وجوه دخل و تصرف کرده و منابع بیمه‌شدگان را منابع خود تلقی کنند. البته، اشکال فقط متوجه دولت نیست، بلکه ساختار خود صندوق‌ها هم مشکل‌آفرین بوده است. صندوق‌های بازنشستگی در ایران صندوق نبوده و نیستند. از نقطه‌نظر مالی، صندوق به ساختاری مالی اطلاق می‌شود که جریانهای نقدی ورودی و خروجی آن با یکدیگر در تعادل قرار گرفته‌اند. در هر صندوق، منابع ورودی و بازگشت سرمایه‌گذاری‌ها باید حداقل با وجوه تعهدشده برابر باشد. در ایران، صندوق‌های بازنشستگی هرگز نتوانسته‌اند دخل‌وخرج خود را سر‌به‌سر کنند و همیشه به منابع لایزال دولتی وصل بوده‌اند. آن زمان که دولت‌ها وجوه بیشتری در اختیار داشتند، صندوق‌ها را از منابع ریالی سیراب می‌کردند، سال‌های اخیر که پولی در بساط نبود، سهام شرکت‌های دولتی به چاه ویل صندوق‌ها سرازیر شد. حالا که چشمه خصوصی‌سازی هم در حال خشکیدن است، معلوم نیست این روند قرار است چطور ادامه یابد. آنچه باقی مانده موجودی نفت و گاز کشور است؛ شاید در سال‌های بعد دولت سهام شرکت‌های ملی نفت و گاز را هم به‌تدریج به صندوق‌های بازنشستگی واگذار کند تا معلوم نشود این همه سوءمدیریت در اداره وجوه مردم متوجه چه کسانی است. موضوع دیگر در توضیح آشفتگی حاکم بر نظام خدمات اجتماعی ایران، تورم افسارگسیخته است. وجوه بازنشستگی در تمام دنیا جزو مهم‌ترین منابع سرمایه‌گذاری کشورهاست. منابع 300صندوق بزرگ بازنشستگی در دنیا از کل تولید ناخالص داخلی ایالات‌متحده در سال گذشته بیشتر بوده است. با توجه به سررسید بلندمدت این وجوه، صندوق‌های بازنشستگی نقش بی‌بدیلی در سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت بخش واقعی اقتصاد ایفا می‌کنند. نظام خدمات‌اجتماعی اقتصادهای توسعه‌یافته بسیاری از صنایع سرمایه‌بر و انبوه‌سازی‌ها در آن کشورها را تامین مالی کرده است. در ایران اما نرخ بالای تورم و تغییرات متلاطم آن، مدیریت سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت را دشوار کرده است. بازدهی پایین سرمایه‌گذاری‌های صورت‌گرفته با وجوه صندوق‌ها در چند دهه گذشته، هم انعکاسی از افزایش دایمی سطح عمومی قیمت‌ها بوده و هم بازتابی است از سه‌دهه مدیریت افرادی که بسیاری از آنان بدون کمترین دانش مالی بزرگ‌ترین منابع پس‌انداز کشور را سرمایه‌گذاری کرده‌اند.
نهایتا، هرم جمعیتی کشور ناگفته‌های خطرناکی برای نظام خدمات اجتماعی دارد. بر اساس آمار سرشماری نفوس و مسکن سال 1390، جمعیت افراد بین 10 تا 29سال در کشور بیش از 29میلیون‌نفر بوده که 39درصد کل جمعیت سال 1390 را تشکیل می‌دهد. سیل متولدان دهه‌های 1360و 1370در حالی وارد محاسبات نیروی کار شده‌اند که رکود عمیق حاکم بر فضای کلان اقتصاد امکان مشارکت بخش قابل‌توجهی از آنان در پرداختی‌های نظام خدمات اجتماعی را سلب کرده است. همان‌طور که مدیران ارشد اقتصادی به‌درستی اشاره کرده‌اند، بدن نحیف اقتصاد کشور سال‌های طولانی در تب بیماری نهفته بیکاری خواهد سوخت. تبعات این تغییر عظیم در هرم جمعیتی کشور امکان تضمین کف استانداردهای بازنشستگی را در آینده نه‌چندان‌دور، بسیار دور از دسترس خواهد کرد.
با این همه نابسامانی، جالب آنجاست که صندوق‌های بازنشستگی در سال‌های اخیر قارچ‌گونه رشد کرده‌اند. 15سال پیش، تعداد صندوق‌های بازنشستگی در کشور انگشت‌شمار بود. سازمان تامین‌اجتماعی رکن اصلی آنها را تشکیل می‌داد، کارمندان دولت تحت‌پوشش سازمان بازنشستگی کشوری بودند و نظامیان هم حق‌المشارکه خود را به سازمان بازنشستگی نیروهای مسلح می‌پرداختند. شاید به‌ندرت نهادهای دیگری بودند که برای خود سازوکاری تکمیلی داشتند، ولی هرگز وضعیت به گستردگی امروز نبود. امروز به‌راحتی می‌توان 20صندوق بازنشستگی را در کشور نام برد: صندوق‌های بازنشستگی مس، شهرداری‌ها، هما، فولاد، صداوسیما، نفت، مخابرات، بانک‌ها و... برخی از نام‌هایی است که در سال‌های نه‌چندان دور به فهرست نه‌چندان بلند صندوق‌های قبلی اضافه شده است. سوال اینجاست که این صندوق‌ها در قالب کدام قانون جامع شکل گرفتند؟ مقام ناظر بر این صندوق‌ها کیست؟ دادوستد مالی بین آنها و مستمری‌بگیران را چه کسی نظارت می‌کند؟ ضوابط سرمایه‌گذاری آنها را چه کسی تعیین می‌کند؟ اگر ورشکسته شوند که دور از انتظار نیست، چه کسی باید پاسخگو باشد؟ آیا باز هم دولت باید بسته‌های نجات مالی خود را برای کمک به آنها ارایه دهد؟ اصلا چه لزومی داشت که این صندوق‌ها تشکیل شوند؟
امروزه کوچک‌ترین خدمات عمومی به‌نحوی از آنحا تحت نظارت نهادی دولتی یا نیمه‌دولتی است، مثلا اگر بخواهید در مغازه کوچک خود ساندویچ‌های خانگی بفروشید، باید اول از وزارت بهداشت پروانه بگیرید. اما، اداره صندوق بازنشستگی از این قاعده کلی مستثناست. می‌توانید صندوقی را تاسیس کنید، وجوه کارمندان نهاد خود را جذب کنید، آن را مدیریت کنید، حداقل‌های گزارش‌دهی را رعایت نکنید و بعد از چندسال اعلام ورشکستگی کنید. اگر صندوق شما چندهزار مستمری‌بگیر دارد، نگران نباشید دولت ناچار است به شما کمک کند. در مورد صندوق‌های خیریه هم اوضاع از همین قرار است. بیش از 20هزار صندوق خیریه با جریانهای نقدی چندصدمیلیاردی در کشور فعالیت می‌کنند که هیچ مقام ناظری بر فعالیت مالی آنها نظارت ندارد. فقط تصور کنید 10درصد این صندوق‌ها یا نهادهای خیریه را افراد سودجو با نیت‌های سوءراه‌اندازی کرده باشند، حساب افراد خیرخواه که شایستگی مدیریت وجوه را ندارند به کنار!
موضوع نظارت بر نهادهای مالی در دنیا بسیار پررنگ است. صندوق‌های بازنشستگی در غالب کشورهای توسعه‌یافته و حتی در حال توسعه تحت‌نظارت دقیق مقام ناظر مالی این صنعت عمل می‌کنند. به‌عنوان مثال در کشور انگلستان کلیه صندوق‌های بازنشستگی مبتنی بر کار زیر نظر قانون‌گذار صندوق‌های بازنشستگی (Pensions Regulator) فعالیت می‌کنند. در هند این مسوولیت بر عهده مقام نظارتی و توسعه‌ای صندوق‌های بازنشستگی (PFRDA) است. شرح وظایف این مقام ناظر روشن است: شرایط اخذ مجوز صندوق‌های جدید را تعیین می‌کند؛ قوانین نحوه نظارت بر مدیریت وجوه را به تصویب می‌رساند؛ با انتخاب ناظری مستقل به صندوق‌های تحت نظارت خود سرکشی می‌کند؛ برای صندوق‌ها، حسابرس خارجی انتخاب می‌کند تا از صحت معاملات صورت‌گرفته در آنها اطمینان یابد؛ صندوق‌ها را ملزم می‌کند تا جزییات دارایی‌ها، نحوه سرمایه‌گذاری وجوه و میزان هزینه‌های عمومی خود را در بازه‌های زمانی (بعضا یک‌روزه) افشا کنند؛ با تعیین قوانین سرمایه‌گذاری و کفایت سرمایه چارچوب ریسک صندوق‌ها را روشن می‌کند و هرجا لازم باشد، برای تضمین کیفیت خدمات از صندوق‌ها ضمانت‌نامه می‌گیرد.
صندوق‌های تازه تاسیس بازنشستگی در کشور از منظر ساختار حقوقی هم قالب یکپارچه و مدونی ندارند. به مثال‌های زیر توجه کنید.
در صندوق بازنشستگی بانک‌ها:
- مجمع عمومی صندوق همان مجمع عمومی بانک‌هاست؛
- هیات‌امنا مرکب از مدیران عامل بانک‌هاست (ریاست جلسه به مدیرعامل صندوق تفویض شده)؛
- هیات‌مدیره صندوق چهارنفر (یک نفر مدیرعامل و سه عضو) عضو دارد،
- ترکیب بازرسان قانونی و ساختار اداری صندوق (که در آن سرمایه‌گذاری یکی از هشت اداره است) پراشکال است.
یا در تامین‌اجتماعی هیات امنا مرکب است از:
- شش‌نفر به پیشنهاد وزیر رفاه و تامین‌اجتماعی و تصویب شورایعالی رفاه و تامین‌اجتماعی،
- سه‌نفر از نمایندگان خدمات‌گیرندگان که ساختار دقیقی برای انتخاب آنان وجود ندارد و [این هیات امنا در حکم هیات امنای کلیه صندوق‌های بازنشستگی است]،
- شورا یا مجمع یا هیات امنا
- نصف به‌علاوه‌یک با پیشنهاد وزیر رفاه و تایید شورایعالی رفاه و تامین‌اجتماعی و تصویب هیات وزیران،
- مابقی نمایندگان خدمات‌گیرندگان و در نبود تشکل‌های مربوطه وزیر رفاه و تایید شورایعالی رفاه و تامین‌اجتماعی با تصویب هیات وزیران،
- مدیرعامل فردی خارج از مجمع و هیات‌مدیره است که به تایید وزیر نیاز دارد.
- هیات‌نظارت سه نفرند که از طرف مجمع، شورا و هیات امنا انتخاب می‌شوند.
چنین ساختاری دقت‌های لازم را ندارد و موقعیت مناسبی برای مقام ناظر باقی نمی‌گذارد.
به‌هرحال، صنعت بازنشستگی کشور نه از سر آینده‌نگری و پیش‌فعالی، بلکه بالاجبار و برای خروج از بن‌بست باید متحول شود. اولین رکن این تحول آن است که زلف صندوق‌های بازنشستگی از زلف دولت جدا و بند نافشان از شیر منابع عمومی قطع شود. پیش از هرچیز دولت باید بدهی خود را به صندوق‌های بازنشستگی تسویه کند. دارایی زیادی در پستوی خصوصی‌سازی باقی نمانده و شاید ارزش شرکت‌های دولتی باقیمانده بیش از 40 یا 50میلیارددلار نباشد. در میان بستانکاران بی‌شمار دولت، احتمالا هیچ‌کس برای تسویه مطالبات محق‌تر از صندوق‌های بازنشستگی نیست. پس دولت باید از محل داراییهای باقیمانده بدهی صندوق‌ها را بپردازد و صندوق‌ها هم بدون وسواس در مورد کیفیت دارایی‌ها، باید هرچه هست بگیرند و بخت خود را در جایی غیر از دالان بدحسابی‌های دولت‌ها بیازمایند. اما بعد از آن، نوبت خود صندوق‌هاست تا ساختار حقوقی خود را اصلاح کنند، در مقابل وجوه مردم مسوولیت‌پذیر و پاسخگو شوند و مناسبات مالی عریض و طویل خود را در معرض حساب‌کشی مقامی ناظر در صنعت بازنشستگی قرار دهند. مدیران فعلی اگر خیرخواه آیندگان هستند، باید نهادی ریشه‌دار را بنیانگذاری کنند که تندبادهای آتی آنها را به تلاطم نکشاند. همان‌طور که بازار پول کشور زیرنظر بانک مرکزی است و بازار سرمایه تحت نظارت سازمان بورس و اوراق بهادار قرار گرفته، پس‌انداز بازنشستگان هم باید زیر ذره‌بین نهاد ناظر مالی عمومی‌ای قرار گیرد و این اقدام قطعا جزء لاینفکی از فرآیند اصلاح ساختار صنعت بازنشستگی کشور خواهد بود. بعد از آنکه چارچوب‌های کلی ساختمان بازنشستگی شکل گرفت، آن وقت می‌توان از مدیران ارشد انتظار داشت که مدیران صندوق‌ها را بدون توجه به فشارهای محیطی و برمبنای تخصص انتخاب کنند. وظیفه اصلی صندوق‌های بازنشستگی سرمایه‌گذاری صحیح وجوه مردم است. بنابراین، انتظار می‌رود در آینده مدیران و کارشناسان این صندوق‌ها بیش از پیش از میان دانش‌آموختگان مالی، حسابداری، اقتصاد و سایر علوم مرتبط جذب شوند. صندوق‌ها حتی می‌توانند اداره وجوه خود را برون‌سپاری کنند یا ترکیبی از مدیران داخلی و بیرونی را برای اداره وجوه به‌کار بگمارند. به‌هرحال، تصمیمات این ترکیب مدیریتی باید به اصلاح نظام مالکیت منجر شود. در حال حاضر صندوق‌های بازنشستگی بخش وسیعی از وجوه مردم را در دارایی‌هایی سرمایه‌گذاری کرده‌اند که جریانهای نقدی و نحوه مدیریت آنها برای عامه مردم روشن نیست. این ابهام فضای لازم برای عرض‌‌اندام رانت‌خواران را به‌خوبی فراهم کرده است. معامله اخیر صدوچند شرکت سازمان تامین‌اجتماعی که با حرف و حدیث‌های بسیاری همراه شد، گواهی روشن بر این مدعاست. مدیران صندوق‌های بازنشستگی باید به‌تدریج داراییهای خود را به سمت داراییهای مالی متمایل سازند که هم نقدشوندگی بالاتری دارد و هم ارزش آن برای جامعه قابل‌رویت است. رکن دیگر اصلاح ساختار صنعت بازنشستگی ایجاد رقابت است. صنعت شبه‌دولتی بازنشستگی، مثل سایر خدمات دولتی و شبه‌دولتی از قبیل حمل‌و‌نقل شهری، محیط‌زیست و شهرسازی، کالای گران بی‌کیفیتی به مردم فروخته است. مردم حق دارند برای تامین آتیه خود در بازاری رقابتی و از میان گزینه‌هایی متنوع انتخاب کنند. بخش خصوصی باید بتواند محصولات خود در صنعت بازنشستگی را وارد بازار کند. نقش دولت باید محدود شود، دولت می‌تواند صرفا حداقل خدمات ضروری را ارایه دهد و مابقی را به بخش خصوصی واگذار کند. البته، بسیاری از متخصصان صنعت به‌ویژه بعد از بحران مالی سال 2007 و تجربیات ناموفق صندوق‌های خصوصی در دنیا از واگذاری این خدمات عمومی به بخش خصوصی هراس دارند. نگرانی آنان قابل‌درک است و نیاز به تامل بیشتری در مورد جایگاه دولت در این صنعت وجود دارد، ولی آنچه مسلم است، هزینه احتمالی شکست چند صندوق خصوصی به‌مراتب کمتر از بار مالی‌ای است که هم‌اکنون مداخله دولت بر دوش صنعت بازنشستگی کشور گذاشته است. به‌علاوه، ورود بخش خصوصی در این صنعت باید تدریجی و عمدتا برای صندوق‌های مکمل باشد و به‌هیچ‌وجه از تضمین حداقل‌ها به‌شکل صندوق‌ها و نظام بیمه‌ای غفلت نشود. درواقع، قابل پیش‌بینی است که در دو دهه آتی، فعالیت بخش خصوصی به مدیریت صندوق‌های مکمل محدود شود.
به‌علاوه، تعیین‌تکلیف حداقل حقوق مستمری‌بگیران از طرف مرد اول دولت مهر، آن هم درست در آستانه انتخابات ریاست‌جمهوری سال 1392، ضربه سهمگین دیگری بر پیکره بی‌جان نظام خدمات اجتماعی کشور با محوریت سازمان تامین‌اجتماعی وارد آورد. حجم عظیم روابط مالی سبب شده دولت‌ها بدون درنظرگرفتن ملزومات بیمه‌سنجی، صندوق‌های بازنشستگی را حیاط‌خلوت خود تلقی کنند. دولت‌ها گمان می‌کنند چون در مقام کارفرمایی بزرگ مبالغ هنگفتی را به صندوق‌های بازنشستگی می‌پردازند، حق دارند در نحوه اداره این وجوه دخل و تصرف کرده و منابع بیمه‌شدگان را منابع خود تلقی کنند. البته، اشکال فقط متوجه دولت نیست، بلکه ساختار خود صندوق‌ها هم مشکل‌آفرین بوده است. صندوق‌های بازنشستگی در ایران صندوق نبوده و نیستند. از نقطه‌نظر مالی، صندوق به ساختاری مالی اطلاق می‌شود که جریانهای نقدی ورودی و خروجی آن با یکدیگر در تعادل قرار گرفته‌اند. در هر صندوق، منابع ورودی و بازگشت سرمایه‌گذاری‌ها باید حداقل با وجوه تعهدشده برابر باشد. در ایران، صندوق‌های بازنشستگی هرگز نتوانسته‌اند دخل‌وخرج خود را سر‌به‌سر کنند و همیشه به منابع لایزال دولتی وصل بوده‌اند. آن زمان که دولت‌ها وجوه بیشتری در اختیار داشتند، صندوق‌ها را از منابع ریالی سیراب می‌کردند، سال‌های اخیر که پولی در بساط نبود، سهام شرکت‌های دولتی به چاه ویل صندوق‌ها سرازیر شد. حالا که چشمه خصوصی‌سازی هم در حال خشکیدن است، معلوم نیست این روند قرار است چطور ادامه یابد. آنچه باقی مانده موجودی نفت و گاز کشور است؛ شاید در سال‌های بعد دولت سهام شرکت‌های ملی نفت و گاز را هم به‌تدریج به صندوق‌های بازنشستگی واگذار کند تا معلوم نشود این همه سوءمدیریت در اداره وجوه مردم متوجه چه کسانی است. موضوع دیگر در توضیح آشفتگی حاکم بر نظام خدمات اجتماعی ایران، تورم افسارگسیخته است. وجوه بازنشستگی در تمام دنیا جزو مهم‌ترین منابع سرمایه‌گذاری کشورهاست. منابع 300صندوق بزرگ بازنشستگی در دنیا از کل تولید ناخالص داخلی ایالات‌متحده در سال گذشته بیشتر بوده است. با توجه به سررسید بلندمدت این وجوه، صندوق‌های بازنشستگی نقش بی‌بدیلی در سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت بخش واقعی اقتصاد ایفا می‌کنند. نظام خدمات‌اجتماعی اقتصادهای توسعه‌یافته بسیاری از صنایع سرمایه‌بر و انبوه‌سازی‌ها در آن کشورها را تامین مالی کرده است. در ایران اما نرخ بالای تورم و تغییرات متلاطم آن، مدیریت سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت را دشوار کرده است. بازدهی پایین سرمایه‌گذاری‌های صورت‌گرفته با وجوه صندوق‌ها در چند دهه گذشته، هم انعکاسی از افزایش دایمی سطح عمومی قیمت‌ها بوده و هم بازتابی است از سه‌دهه مدیریت افرادی که بسیاری از آنان بدون کمترین دانش مالی بزرگ‌ترین منابع پس‌انداز کشور را سرمایه‌گذاری کرده‌اند.
نهایتا، هرم جمعیتی کشور ناگفته‌های خطرناکی برای نظام خدمات اجتماعی دارد. بر اساس آمار سرشماری نفوس و مسکن سال 1390، جمعیت افراد بین 10 تا 29سال در کشور بیش از 29میلیون‌نفر بوده که 39درصد کل جمعیت سال 1390 را تشکیل می‌دهد. سیل متولدان دهه‌های 1360و 1370در حالی وارد محاسبات نیروی کار شده‌اند که رکود عمیق حاکم بر فضای کلان اقتصاد امکان مشارکت بخش قابل‌توجهی از آنان در پرداختی‌های نظام خدمات اجتماعی را سلب کرده است. همان‌طور که مدیران ارشد اقتصادی به‌درستی اشاره کرده‌اند، بدن نحیف اقتصاد کشور سال‌های طولانی در تب بیماری نهفته بیکاری خواهد سوخت. تبعات این تغییر عظیم در هرم جمعیتی کشور امکان تضمین کف استانداردهای بازنشستگی را در آینده نه‌چندان‌دور، بسیار دور از دسترس خواهد کرد.
با این همه نابسامانی، جالب آنجاست که صندوق‌های بازنشستگی در سال‌های اخیر قارچ‌گونه رشد کرده‌اند. 15سال پیش، تعداد صندوق‌های بازنشستگی در کشور انگشت‌شمار بود. سازمان تامین‌اجتماعی رکن اصلی آنها را تشکیل می‌داد، کارمندان دولت تحت‌پوشش سازمان بازنشستگی کشوری بودند و نظامیان هم حق‌المشارکه خود را به سازمان بازنشستگی نیروهای مسلح می‌پرداختند. شاید به‌ندرت نهادهای دیگری بودند که برای خود سازوکاری تکمیلی داشتند، ولی هرگز وضعیت به گستردگی امروز نبود. امروز به‌راحتی می‌توان 20صندوق بازنشستگی را در کشور نام برد: صندوق‌های بازنشستگی مس، شهرداری‌ها، هما، فولاد، صداوسیما، نفت، مخابرات، بانک‌ها و... برخی از نام‌هایی است که در سال‌های نه‌چندان دور به فهرست نه‌چندان بلند صندوق‌های قبلی اضافه شده است. سوال اینجاست که این صندوق‌ها در قالب کدام قانون جامع شکل گرفتند؟ مقام ناظر بر این صندوق‌ها کیست؟ دادوستد مالی بین آنها و مستمری‌بگیران را چه کسی نظارت می‌کند؟ ضوابط سرمایه‌گذاری آنها را چه کسی تعیین می‌کند؟ اگر ورشکسته شوند که دور از انتظار نیست، چه کسی باید پاسخگو باشد؟ آیا باز هم دولت باید بسته‌های نجات مالی خود را برای کمک به آنها ارایه دهد؟ اصلا چه لزومی داشت که این صندوق‌ها تشکیل شوند؟
امروزه کوچک‌ترین خدمات عمومی به‌نحوی از آنحا تحت نظارت نهادی دولتی یا نیمه‌دولتی است، مثلا اگر بخواهید در مغازه کوچک خود ساندویچ‌های خانگی بفروشید، باید اول از وزارت بهداشت پروانه بگیرید. اما، اداره صندوق بازنشستگی از این قاعده کلی مستثناست. می‌توانید صندوقی را تاسیس کنید، وجوه کارمندان نهاد خود را جذب کنید، آن را مدیریت کنید، حداقل‌های گزارش‌دهی را رعایت نکنید و بعد از چندسال اعلام ورشکستگی کنید. اگر صندوق شما چندهزار مستمری‌بگیر دارد، نگران نباشید دولت ناچار است به شما کمک کند. در مورد صندوق‌های خیریه هم اوضاع از همین قرار است. بیش از 20هزار صندوق خیریه با جریانهای نقدی چندصدمیلیاردی در کشور فعالیت می‌کنند که هیچ مقام ناظری بر فعالیت مالی آنها نظارت ندارد. فقط تصور کنید 10درصد این صندوق‌ها یا نهادهای خیریه را افراد سودجو با نیت‌های سوءراه‌اندازی کرده باشند، حساب افراد خیرخواه که شایستگی مدیریت وجوه را ندارند به کنار!
موضوع نظارت بر نهادهای مالی در دنیا بسیار پررنگ است. صندوق‌های بازنشستگی در غالب کشورهای توسعه‌یافته و حتی در حال توسعه تحت‌نظارت دقیق مقام ناظر مالی این صنعت عمل می‌کنند. به‌عنوان مثال در کشور انگلستان کلیه صندوق‌های بازنشستگی مبتنی بر کار زیر نظر قانون‌گذار صندوق‌های بازنشستگی (Pensions Regulator) فعالیت می‌کنند. در هند این مسوولیت بر عهده مقام نظارتی و توسعه‌ای صندوق‌های بازنشستگی (PFRDA) است. شرح وظایف این مقام ناظر روشن است: شرایط اخذ مجوز صندوق‌های جدید را تعیین می‌کند؛ قوانین نحوه نظارت بر مدیریت وجوه را به تصویب می‌رساند؛ با انتخاب ناظری مستقل به صندوق‌های تحت نظارت خود سرکشی می‌کند؛ برای صندوق‌ها، حسابرس خارجی انتخاب می‌کند تا از صحت معاملات صورت‌گرفته در آنها اطمینان یابد؛ صندوق‌ها را ملزم می‌کند تا جزییات دارایی‌ها، نحوه سرمایه‌گذاری وجوه و میزان هزینه‌های عمومی خود را در بازه‌های زمانی (بعضا یک‌روزه) افشا کنند؛ با تعیین قوانین سرمایه‌گذاری و کفایت سرمایه چارچوب ریسک صندوق‌ها را روشن می‌کند و هرجا لازم باشد، برای تضمین کیفیت خدمات از صندوق‌ها ضمانت‌نامه می‌گیرد.
صندوق‌های تازه تاسیس بازنشستگی در کشور از منظر ساختار حقوقی هم قالب یکپارچه و مدونی ندارند. به مثال‌های زیر توجه کنید.
در صندوق بازنشستگی بانک‌ها:
- مجمع عمومی صندوق همان مجمع عمومی بانک‌هاست؛
- هیات‌امنا مرکب از مدیران عامل بانک‌هاست (ریاست جلسه به مدیرعامل صندوق تفویض شده)؛
- هیات‌مدیره صندوق چهارنفر (یک نفر مدیرعامل و سه عضو) عضو دارد،
- ترکیب بازرسان قانونی و ساختار اداری صندوق (که در آن سرمایه‌گذاری یکی از هشت اداره است) پراشکال است.
یا در تامین‌اجتماعی هیات امنا مرکب است از:
- شش‌نفر به پیشنهاد وزیر رفاه و تامین‌اجتماعی و تصویب شورایعالی رفاه و تامین‌اجتماعی،
- سه‌نفر از نمایندگان خدمات‌گیرندگان که ساختار دقیقی برای انتخاب آنان وجود ندارد و [این هیات امنا در حکم هیات امنای کلیه صندوق‌های بازنشستگی است]،
- شورا یا مجمع یا هیات امنا
- نصف به‌علاوه‌یک با پیشنهاد وزیر رفاه و تایید شورایعالی رفاه و تامین‌اجتماعی و تصویب هیات وزیران،
- مابقی نمایندگان خدمات‌گیرندگان و در نبود تشکل‌های مربوطه وزیر رفاه و تایید شورایعالی رفاه و تامین‌اجتماعی با تصویب هیات وزیران،
- مدیرعامل فردی خارج از مجمع و هیات‌مدیره است که به تایید وزیر نیاز دارد.
- هیات‌نظارت سه نفرند که از طرف مجمع، شورا و هیات امنا انتخاب می‌شوند.
چنین ساختاری دقت‌های لازم را ندارد و موقعیت مناسبی برای مقام ناظر باقی نمی‌گذارد.
به‌هرحال، صنعت بازنشستگی کشور نه از سر آینده‌نگری و پیش‌فعالی، بلکه بالاجبار و برای خروج از بن‌بست باید متحول شود. اولین رکن این تحول آن است که زلف صندوق‌های بازنشستگی از زلف دولت جدا و بند نافشان از شیر منابع عمومی قطع شود. پیش از هرچیز دولت باید بدهی خود را به صندوق‌های بازنشستگی تسویه کند. دارایی زیادی در پستوی خصوصی‌سازی باقی نمانده و شاید ارزش شرکت‌های دولتی باقیمانده بیش از 40 یا 50میلیارددلار نباشد. در میان بستانکاران بی‌شمار دولت، احتمالا هیچ‌کس برای تسویه مطالبات محق‌تر از صندوق‌های بازنشستگی نیست. پس دولت باید از محل داراییهای باقیمانده بدهی صندوق‌ها را بپردازد و صندوق‌ها هم بدون وسواس در مورد کیفیت دارایی‌ها، باید هرچه هست بگیرند و بخت خود را در جایی غیر از دالان بدحسابی‌های دولت‌ها بیازمایند. اما بعد از آن، نوبت خود صندوق‌هاست تا ساختار حقوقی خود را اصلاح کنند، در مقابل وجوه مردم مسوولیت‌پذیر و پاسخگو شوند و مناسبات مالی عریض و طویل خود را در معرض حساب‌کشی مقامی ناظر در صنعت بازنشستگی قرار دهند. مدیران فعلی اگر خیرخواه آیندگان هستند، باید نهادی ریشه‌دار را بنیانگذاری کنند که تندبادهای آتی آنها را به تلاطم نکشاند. همان‌طور که بازار پول کشور زیرنظر بانک مرکزی است و بازار سرمایه تحت نظارت سازمان بورس و اوراق بهادار قرار گرفته، پس‌انداز بازنشستگان هم باید زیر ذره‌بین نهاد ناظر مالی عمومی‌ای قرار گیرد و این اقدام قطعا جزء لاینفکی از فرآیند اصلاح ساختار صنعت بازنشستگی کشور خواهد بود. بعد از آنکه چارچوب‌های کلی ساختمان بازنشستگی شکل گرفت، آن وقت می‌توان از مدیران ارشد انتظار داشت که مدیران صندوق‌ها را بدون توجه به فشارهای محیطی و برمبنای تخصص انتخاب کنند. وظیفه اصلی صندوق‌های بازنشستگی سرمایه‌گذاری صحیح وجوه مردم است. بنابراین، انتظار می‌رود در آینده مدیران و کارشناسان این صندوق‌ها بیش از پیش از میان دانش‌آموختگان مالی، حسابداری، اقتصاد و سایر علوم مرتبط جذب شوند. صندوق‌ها حتی می‌توانند اداره وجوه خود را برون‌سپاری کنند یا ترکیبی از مدیران داخلی و بیرونی را برای اداره وجوه به‌کار بگمارند. به‌هرحال، تصمیمات این ترکیب مدیریتی باید به اصلاح نظام مالکیت منجر شود. در حال حاضر صندوق‌های بازنشستگی بخش وسیعی از وجوه مردم را در دارایی‌هایی سرمایه‌گذاری کرده‌اند که جریانهای نقدی و نحوه مدیریت آنها برای عامه مردم روشن نیست. این ابهام فضای لازم برای عرض‌‌اندام رانت‌خواران را به‌خوبی فراهم کرده است. معامله اخیر صدوچند شرکت سازمان تامین‌اجتماعی که با حرف و حدیث‌های بسیاری همراه شد، گواهی روشن بر این مدعاست. مدیران صندوق‌های بازنشستگی باید به‌تدریج داراییهای خود را به سمت داراییهای مالی متمایل سازند که هم نقدشوندگی بالاتری دارد و هم ارزش آن برای جامعه قابل‌رویت است. رکن دیگر اصلاح ساختار صنعت بازنشستگی ایجاد رقابت است. صنعت شبه‌دولتی بازنشستگی، مثل سایر خدمات دولتی و شبه‌دولتی از قبیل حمل‌و‌نقل شهری، محیط‌زیست و شهرسازی، کالای گران بی‌کیفیتی به مردم فروخته است. مردم حق دارند برای تامین آتیه خود در بازاری رقابتی و از میان گزینه‌هایی متنوع انتخاب کنند. بخش خصوصی باید بتواند محصولات خود در صنعت بازنشستگی را وارد بازار کند. نقش دولت باید محدود شود، دولت می‌تواند صرفا حداقل خدمات ضروری را ارایه دهد و مابقی را به بخش خصوصی واگذار کند. البته، بسیاری از متخصصان صنعت به‌ویژه بعد از بحران مالی سال 2007 و تجربیات ناموفق صندوق‌های خصوصی در دنیا از واگذاری این خدمات عمومی به بخش خصوصی هراس دارند. نگرانی آنان قابل‌درک است و نیاز به تامل بیشتری در مورد جایگاه دولت در این صنعت وجود دارد، ولی آنچه مسلم است، هزینه احتمالی شکست چند صندوق خصوصی به‌مراتب کمتر از بار مالی‌ای است که هم‌اکنون مداخله دولت بر دوش صنعت بازنشستگی کشور گذاشته است. به‌علاوه، ورود بخش خصوصی در این صنعت باید تدریجی و عمدتا برای صندوق‌های مکمل باشد و به‌هیچ‌وجه از تضمین حداقل‌ها به‌شکل صندوق‌ها و نظام بیمه‌ای غفلت نشود. درواقع، قابل پیش‌بینی است که در دو دهه آتی، فعالیت بخش خصوصی به مدیریت صندوق‌های مکمل محدود شود.
منبع:روزنامه شرق
۹۲/۱۱/۰۹